舊城更新的轉(zhuǎn)型與治理系列之四：PPCt舊城片區(qū)更新的國際案例

日前，《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》審議通過。要求加大對城中村改造的政策支持，積極創(chuàng)新改造模式，鼓勵和支持民間資本參與，努力發(fā)展各種新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營。 國金證券研報顯示，2020年至2022年，全國城中村改造市場規(guī)模分別為1.24萬億元、1.36萬億元和6559億元。在一線城市中，2023年廣州計劃完成2000億元城市更新固定投資目標(biāo)，同比增長60%。按照這個增速測算，今年全國城中村改造市場規(guī)?；蛑鼗厝f億元以上。 園區(qū)薈（ID：biaozhunpark）特意刊登業(yè)內(nèi)專家賀沛的系列文章《從PPP到PPCt：舊城片區(qū)更新的轉(zhuǎn)型與治理》，以饗讀者——

1990年代之后的舊城片區(qū)更新注重人居環(huán)境的社區(qū)綜合復(fù)興。公、私、社區(qū)PPC三方的合作伙伴關(guān)系隨著可持續(xù)發(fā)展觀和人本主義思想被廣泛接受并開始加強(qiáng)。相比于政府和私人部門主導(dǎo)的“自上而下”的更新，“自下而上”的PPCt模式更新機(jī)制逐漸被認(rèn)為更具包容性。政府將多方伙伴關(guān)系中的社區(qū)能力構(gòu)建和鼓勵公眾參與作為更新政策的新方向。

在PPCt舊城片區(qū)更新過程中，隨著與可持續(xù)發(fā)展觀相適應(yīng)的多維更新目標(biāo)的提出，公眾開始意識到城市物質(zhì)、社會和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變需要社區(qū)中各部門的共同參與。這個時期開始了對“可持續(xù)”更新的探索。這個“彈性術(shù)語”是三種感知維度的結(jié)合。在時間上，它意味著舊城片區(qū)更新不是一種快速的機(jī)械修復(fù)，而是一個長期的有機(jī)過程。在空間上，它將重點從基于本地和局部區(qū)域的行動擴(kuò)展至整個城市和地區(qū)。

20世紀(jì)50年代，社區(qū)商業(yè)首先在美國興起，之后在其它西方國家逐步大規(guī)模發(fā)展起來。60年代，英國、 日本、法國等西方國家也由于居民的郊區(qū)化而出現(xiàn)社區(qū)商業(yè)，到70年代，新加坡的社區(qū)商業(yè)也開始大規(guī)模發(fā)展來。

(資料圖)

早期費邊關(guān)注的“國家效率”輔之以在全球經(jīng)濟(jì)和生物圈中追求社會所“適合”的以“城市競爭力”為形式的子有機(jī)體。而且實質(zhì)上，它使城市物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)福利之間相連，聯(lián)系社會、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三者的發(fā)展。1991年和1992年設(shè)立的英國城市挑戰(zhàn)計劃是在作為對政府資金的競爭而推出的，首次提出了舊城片區(qū)更新的綜合性的手段。

城市挑戰(zhàn)計劃匯集了各種資金資助，以綜合方式資助物質(zhì)，社會和經(jīng)濟(jì)行動。這些工作在公共，私人和志愿/社區(qū)部門之間進(jìn)行合作——每個伙伴關(guān)系都對一個5年的資助項目進(jìn)行投標(biāo)，這些計劃具有明確的目標(biāo)和量身定制的工作計劃。1998 年英國成立區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)，該區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)承擔(dān)著廣泛的涉及到發(fā)展英格蘭特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮的責(zé)任。同年，歐盟發(fā)布城市可持續(xù)發(fā)展提案框架，體現(xiàn)了促進(jìn)城市間大區(qū)域合作的決心。

1990年代后以文化策略引導(dǎo)的舊城片區(qū)更新逐漸涌現(xiàn)。文化事件、文化活動、文化旗艦項目逐漸成為舊城片區(qū)更新的催化劑。很多城市利用文化因素獲得了再次重塑城市形象以及振興城市經(jīng)濟(jì)的機(jī)會。例如1997年畢爾巴鄂憑借古根海姆博物館的建立博得了世界的關(guān)注，是城市擺脫了落后的困境，并創(chuàng)造了舊城片區(qū)更新的“畢爾巴鄂”模式；西班牙巴塞羅那則依靠1992年的奧運(yùn)會和2004年的世界文化論壇重塑了城市的海岸線。德國漢堡港口新城更是依靠文化和城市競賽轉(zhuǎn)型成為一個融合居住、商業(yè)、休閑、旅游和服務(wù)的港口新城。

同時對人的利益和歷史建筑的保護(hù)也更加得到關(guān)注。漢堡港倉庫城中完成了一系列歷史建筑保護(hù)和改造的工作，成為當(dāng)?shù)刂匾臍v史文化遺產(chǎn)。2002年柏林施普雷河濱河區(qū)域的復(fù)興，當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)提出“所有人的Spree”口號，最終達(dá)成了建筑需退后水岸50m以提供更多的公共空間的結(jié)果。美國紐約高線公園，一條鐵路線被打造成為空中的市民花園，城市的記憶得到重新的保存。

二戰(zhàn)后西方國家的舊城片區(qū)更新以物質(zhì)性規(guī)劃理論為基礎(chǔ)，并以解決居住為主要目標(biāo)。進(jìn)入后工業(yè)時期，全球性經(jīng)濟(jì)衰退，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，去工業(yè)化和郊區(qū)化導(dǎo)致西方國家出現(xiàn)了內(nèi)城衰敗、就業(yè)困難等社會問題，舊城片區(qū)更新的主要目標(biāo)轉(zhuǎn)為內(nèi)城的振興。進(jìn)入1990年代，舊城片區(qū)更新朝著更加多元化的方向改變，成為目標(biāo)多樣化、保護(hù)歷史環(huán)境和注重公眾參與的社會改良和經(jīng)濟(jì)復(fù)興。

從在PPCt舊城片區(qū)更新來看，縱向來看，舊城片區(qū)更新以解決住房問題等物質(zhì)空間的改善向經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等綜合維度發(fā)展，到20世紀(jì)之后更加關(guān)注舊城片區(qū)更新中的文化效應(yīng)。橫向來看，由于上海的城市化進(jìn)程落后于西方國家，舊城片區(qū)更新的階段特點也是緊隨西方國家。例如巴塞羅那早在1992年就利用大型的世界博覽會文化項目，借機(jī)完成了舊城片區(qū)更新的一系列舉措。

社區(qū)商業(yè)PPCt舊城片區(qū)更新是以一定居住地域為載體，以便民利民為宗旨，以不斷提升居民生活質(zhì)量為目標(biāo)，為社區(qū)居民提供日常物質(zhì)生活、精神生活需要的商品和服務(wù)的屬地型商業(yè)。社區(qū)商業(yè)要充分體現(xiàn)以人為本的原則，以方便居民日常生活、提高生活品質(zhì)為中心。

政府應(yīng)通過政策引導(dǎo)和資金扶持鼓勵開發(fā)商在提高傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)水平的基礎(chǔ)上，積極投資經(jīng)營符合社區(qū)特點的公益性服務(wù)設(shè)施，不斷提高生活服務(wù)水平、形成規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、個性化的社區(qū)服務(wù)體系來滿足該社區(qū)居民的需求。

在走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中，碼頭區(qū)更新模式進(jìn)一步由公私合作的PPP模式轉(zhuǎn)向公私社區(qū)及三方伙伴關(guān)系PPCT。因地產(chǎn)交易虧損嚴(yán)重，愛爾蘭的都柏林是一個典型案例，DDDA定于2014年宣布解散，并將其部分職能和權(quán)利交還給都柏林市政局，直到2016年得以實施，同時成立由愛爾蘭住房規(guī)劃和地方政府長官任命的法定機(jī)構(gòu)——碼頭區(qū)監(jiān)督與顧問組織取代。該機(jī)構(gòu)重點關(guān)注當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)如何從碼頭區(qū)發(fā)展中受益，包括提供生活便利、文化娛樂設(shè)施，改善環(huán)境，促進(jìn)社會包容和社區(qū)發(fā)展，并就政府職能與社會大眾進(jìn)行溝通，會議報告及時在網(wǎng)上公示。

同時，碼頭區(qū)企業(yè)也承擔(dān)部分社區(qū)責(zé)任，包括設(shè)立碼頭區(qū)藝術(shù)基金、主要用于當(dāng)?shù)亟逃拇a頭區(qū)社區(qū)基金以及組織面向市民的公共活動等。根據(jù)2016-2022城市發(fā)展規(guī)劃，都柏林碼頭將被打造成“戰(zhàn)略發(fā)展和復(fù)興區(qū)”，規(guī)劃特別指出了長期忽視的社會效應(yīng)。2018年都柏林“智慧碼頭”項目正式啟動，由當(dāng)?shù)卣c創(chuàng)新企業(yè)合作，形成協(xié)同社會網(wǎng)絡(luò)，致力于城市管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

通過PPCt舊城片區(qū)更新，該項目涉及都柏林碼頭區(qū)的500家企業(yè)，4.4萬名員工和2.6萬名居民，重點關(guān)注流動性、環(huán)境、建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施。在與地區(qū)規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合的基礎(chǔ)上，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)實現(xiàn)城市“數(shù)據(jù)化”，通過“城市激活”的方式傳遞出一種“地方感”。

為確保所有主要利益相關(guān)者的參與，在PPCt舊城片區(qū)更新的“智慧碼頭”項目在都柏林市議會的支持下采用“四重螺旋”模型組織社區(qū)居民、科技企業(yè)、高效研發(fā)團(tuán)隊、商業(yè)運(yùn)營者對制定創(chuàng)新計劃達(dá)成共識。項目涉及城市交通和可持續(xù)出行（如何解決擁堵）、港口交通與城市對接（如何通過共享信息應(yīng)對流量需求）、極端天氣監(jiān)控（如港口、碼頭洪水風(fēng)險警報）、能源效率和環(huán)境績效（空氣質(zhì)量、噪音檢測）、評估與可視化（如何提高公民參與度并推動更有效的服務(wù)）?；趥鞲衅鞫纬傻摹拔锫?lián)網(wǎng)”提高了“連通性”，同時有助于監(jiān)控投資效益，影響城市形態(tài)的發(fā)展。

在PPCt舊城片區(qū)更新中，盡管都柏林碼頭區(qū)更新在現(xiàn)階段越來越強(qiáng)調(diào)塑造社區(qū)感，卻始終難以擺脫住房短缺問題和人口結(jié)構(gòu)差異所造成的社會影響。碼頭區(qū)監(jiān)督與顧問組織報告指出，盡管私營資本承諾在房產(chǎn)開發(fā)同時建設(shè)一定比例的社會住房，但其供應(yīng)量遠(yuǎn)不能達(dá)到當(dāng)?shù)氐男枨?。隨著科技公司的入駐，計算機(jī)行業(yè)員工在2014-2017年間增長了120%，并帶動租金漲幅高達(dá)45%。

在“硅谷碼頭”，新舊社區(qū)居民社會背景、教育程度分化尤為嚴(yán)重，代表人群分為兩類。一類是年齡在20-30歲之間、具有較高職業(yè)技能、從事金融和科技行業(yè)的年輕人，其中有許多來自海外；另一類則是既有居民，大多為中低收入人群及老人兒童，一些沒有家裝寬帶的求職者，只能去社區(qū)培訓(xùn)中心填寫在線申請，有些人沒有智能手機(jī)和在線應(yīng)用，無法享受公交全面服務(wù)，用Uber打車更無從談起。

“硅谷碼頭”既然是世界尖端科技企業(yè)的所在地，如能將創(chuàng)新技術(shù)服務(wù)于社區(qū)，不僅可以服務(wù)居民受益，同時能試驗產(chǎn)品性能。如何在多元背景的社會群體之間實現(xiàn)民主決策、技術(shù)共享、資源均等分配，仍是創(chuàng)建智慧社區(qū)的關(guān)鍵問題。

從結(jié)果來看，都柏林碼頭區(qū)通過PPCt舊城片區(qū)更新，吸引國際資本帶動城市更新的典型案例，短期內(nèi)收效顯著。在PPCt舊城片區(qū)更新戰(zhàn)略發(fā)展的帶領(lǐng)下，都柏林逐步走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并試圖在政府規(guī)劃、資本運(yùn)作和當(dāng)?shù)鼐用裰g展開積極對話，明確定位目標(biāo)群體和服務(wù)受眾。在獲得高效投資回報的同時，建設(shè)社會型的基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)注教育、文化、公共空間、社區(qū)文化，并嘗試將創(chuàng)新科技運(yùn)用于城市治理，以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，積極探索多方共贏的可能性。

關(guān)注 | 園區(qū)薈（ID：biaozhunpark）

來源 | 賀沛

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