民生面對(duì)面：住宅樓內(nèi)建旅館民宿，該如何監(jiān)管引導(dǎo)？

“住改商”，顧名思義就是將住房改成經(jīng)營(yíng)性用房。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，部分城市的小區(qū)住宅樓里，開始出現(xiàn)“住改商”的情況——一套復(fù)式房?jī)?nèi)打上隔斷，拆成5至6個(gè)小房間，中間保留走廊，一個(gè)小型民宿就成型了。南都記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，此類現(xiàn)象在不少城市存在，不僅容易破壞其他業(yè)主居住環(huán)境的安寧，還存有安全隱患。

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那么“住改商”出現(xiàn)的根源在哪？為何監(jiān)管難？該如何有序引導(dǎo)？本期“民生面對(duì)面”圓桌會(huì)議邀請(qǐng)廣州市政協(xié)委員、廣州市全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境咨委會(huì)委員、廣州仲裁委員會(huì)專家委員、仲裁員譚國(guó)戩，廣州市律師協(xié)會(huì)餐飲、旅游與會(huì)展業(yè)務(wù)專業(yè)委員會(huì)主任、廣東弘厚律師事務(wù)所主任律師楊秀宏共同探討解決之道。

譚國(guó)戩：部門聯(lián)動(dòng)高效配合，事前事后依法救濟(jì)

首先，譚國(guó)戩認(rèn)為，將經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所設(shè)在住宅中，既節(jié)省了租賃經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的費(fèi)用，也節(jié)約了經(jīng)營(yíng)者上下班交通的時(shí)間成本。但從“住改商”供給方視角看，體現(xiàn)了背后的法治意識(shí)淡漠?！白「纳獭北澈笊婕拜^多法律規(guī)定，如民法典第279條“將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房需要經(jīng)過(guò)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意”以及《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件適用法律問(wèn)題若干問(wèn)題的解釋》第十條、2021年廣州市政府印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步放寬經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所條件的意見(jiàn)》、《商品房屋租賃管理辦法》規(guī)定“違反規(guī)定改變房屋使用性質(zhì)的房屋不得對(duì)外出租“等，很多群眾沒(méi)有意識(shí)到上述法律法規(guī)的存在。與之相比下，違法成本卻低廉，我國(guó)對(duì)于“住改商”的監(jiān)管方面尚不健全，雖然規(guī)定了罰則，實(shí)際監(jiān)管卻存在“踢皮球”的現(xiàn)象?！白「纳獭鄙婕俺鞘幸?guī)劃、城管、建設(shè)、消防等部門，各部門也很少因違法“住改商”而主動(dòng)進(jìn)行處罰。

旅館內(nèi)為一間間大床房或雙床房，與普通酒店房間一致。

那么，為何監(jiān)管難？譚國(guó)戩分析，首先問(wèn)題出在登記機(jī)關(guān)職能并不明顯，工商總局權(quán)限變更。國(guó)家工商行政管理總局曾在2007年11月6日下發(fā)了《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記有關(guān)問(wèn)題的通知》，其中規(guī)定“住改商”需要提交《住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記表》和住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）所在地居民委員會(huì)或業(yè)主委員會(huì)出具的有利害關(guān)系的業(yè)主同意將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的證明文件。但2014年7月14日，國(guó)家工商總局以138號(hào)文件公告廢止了271件規(guī)范性文件，其中便包括上述文件，也就是說(shuō)工商部門自2014年起不能再依照該文件收取“住改商”證明。

地方性政府的規(guī)范性文件重新授權(quán)。以廣州市為例，2021年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步放寬商事主體住所經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所條件的意見(jiàn)》（穗府辦規(guī)〔2021〕2號(hào)）第三條第五款對(duì)“住改商”的要求作出了具體規(guī)定。其中規(guī)定了申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向街道辦事處或者居委會(huì)、村委會(huì)等單位提交申請(qǐng)，由上述單位開具“住所經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所使用證明”并進(jìn)行核查，但是居委會(huì)村委會(huì)等主體并不具備執(zhí)法權(quán)卻能具備“住改商”使用證明這種執(zhí)照的發(fā)放權(quán)，并且對(duì)于審查規(guī)定較為粗放，也并未規(guī)定上述單位與其他監(jiān)管部門的聯(lián)動(dòng)，如聯(lián)系消防、監(jiān)管部門等職責(zé)，容易導(dǎo)致后續(xù)糾紛的出現(xiàn)各部門相互不知曉“住改商”情況的存在，繼而進(jìn)一步加深踢皮球的現(xiàn)象。

涉及監(jiān)管主體多樣，權(quán)限不明，也是造成監(jiān)管難的原因之一?！白「纳獭鄙婕暗闹黧w多樣，從批準(zhǔn)登記到監(jiān)管，主要涉及村（居）委會(huì)、工商機(jī)關(guān)、城市規(guī)劃、房地產(chǎn)管理部門、消防監(jiān)管、公安機(jī)關(guān)等，各個(gè)主體之間配合較少，對(duì)于“住改商”的存在和實(shí)際運(yùn)作溝通不到位，前后信息不聯(lián)動(dòng)。一方面是目前立法尚未就“住改商”具體監(jiān)管程序做出明確規(guī)定，導(dǎo)致各部門之間沒(méi)有依據(jù)進(jìn)行信息溝通和職責(zé)聯(lián)動(dòng)；另外一方面也是“住改商”問(wèn)題的復(fù)雜性，同一環(huán)節(jié)可能就涉及多個(gè)部門，可能涉及各個(gè)部門合作權(quán)限分配問(wèn)題，這些都需要政府部門實(shí)際調(diào)研給出解決方案。

如何引導(dǎo)有序發(fā)展？譚國(guó)戩認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)，高效配合。地方政府層面應(yīng)當(dāng)細(xì)化有關(guān)于“住改商”的實(shí)施辦法，規(guī)定好涉及“住改商”各個(gè)環(huán)節(jié)的部門聯(lián)動(dòng)，各司其職，各盡其責(zé)。登記環(huán)節(jié)，辦理《住改商證明》的單位應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行有效的咨詢和引導(dǎo)，同時(shí)針對(duì)租賃市場(chǎng)出臺(tái)配套管理制度，公安機(jī)關(guān)和房產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)督“住改商”主體或者使用者及時(shí)到派出所進(jìn)行登記備案。經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)由登記機(jī)關(guān)通知相關(guān)監(jiān)管部門隨時(shí)關(guān)注該房屋的經(jīng)營(yíng)行為，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者依法經(jīng)營(yíng)，如果發(fā)現(xiàn)違法情形的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，必要時(shí)可以多部門聯(lián)合執(zhí)法。

其次，加強(qiáng)法治宣傳，守法經(jīng)營(yíng)。監(jiān)管部門和基層組織如街道辦事處、居委會(huì)、村委會(huì)等應(yīng)當(dāng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)“住改商“的重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行普法活動(dòng)，重點(diǎn)說(shuō)明”住改商“的經(jīng)營(yíng)條件、被侵權(quán)后如何維護(hù)權(quán)益等，通過(guò)提升法治意識(shí)來(lái)多角度多主體共同解決”住改商“擾民問(wèn)題。

最后，事前事后，依法救濟(jì)。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意。小區(qū)業(yè)主可以通過(guò)業(yè)主委員會(huì)訂立社區(qū)管理公約，成立“住改商“監(jiān)管小組或者委員會(huì)等形式事前對(duì)小區(qū)內(nèi)可能存在的”住改商“情況進(jìn)行預(yù)防，要求”住改商“的業(yè)主及時(shí)披露，采取書面形式說(shuō)明具體用途，承諾采取的防范措施，同時(shí)書面獲取有利害關(guān)系的業(yè)主同意。若事后發(fā)現(xiàn)“住改商“已經(jīng)影響到自己權(quán)益的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)積極尋求法律援助。

楊秀宏：要充分發(fā)揮業(yè)主自治作用

楊秀宏認(rèn)為，如今人民群眾外出旅游，辦事的需求量越來(lái)越大。加之交通便利、網(wǎng)絡(luò)支付便捷等有利條件，助力背包一族迅猛發(fā)展，原有賓館旅店的規(guī)劃、裝修配置、消費(fèi)成本已經(jīng)不能滿足人們的需求，這都是造成“住改商”泛濫的原因。

造成監(jiān)管難有諸多方面。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)多，結(jié)算方便快捷，個(gè)人經(jīng)營(yíng)民宿不容易被行政部門發(fā)現(xiàn)；其次，現(xiàn)代社會(huì)重視個(gè)人隱私，鄰里之間關(guān)系陌生，即使是同一層樓的業(yè)主可能相互之間都不認(rèn)識(shí)；最后，行政機(jī)關(guān)上門取證難，業(yè)主與旅客自發(fā)地配合默契，對(duì)外說(shuō)成朋友關(guān)系，以上都是造成監(jiān)管難的原因。

楊秀宏認(rèn)為，如何解決此類現(xiàn)象在于要充分發(fā)揮業(yè)主自治作用，我國(guó)《民法典》 第二百七十九條將住改商的同意權(quán)交給了小區(qū)業(yè)主，那么可以引導(dǎo)小區(qū)業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)走上良好的自治道路。對(duì)住改商民宿的辦理路徑，做出明確的指引，比如指引辦理《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》《特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證》《消防檢查合格意見(jiàn)書》，《衛(wèi)生許可證》，《稅務(wù)登記證》等手續(xù)相應(yīng)的辦理途徑。

另外，宣傳分享小區(qū)自治的成功經(jīng)驗(yàn)及住改商民宿辦理了規(guī)范手續(xù)的案例。同時(shí)宣傳不規(guī)范辦理民宿出現(xiàn)問(wèn)題、糾紛甚至事故的案例，強(qiáng)調(diào)對(duì)人員登記、保持出入口通暢、配備消防、衛(wèi)生設(shè)施等等法律規(guī)定的必要性與重要性。

最后，可以由政府部門與律師協(xié)會(huì)旅游專業(yè)委員會(huì)聯(lián)合舉辦法律講座，提供公益性的法律宣傳與咨詢，正確面對(duì)住改商現(xiàn)象，及時(shí)化解糾紛。對(duì)負(fù)面影響大、投訴多或者屢教不改者，依法依規(guī)嚴(yán)厲處理。

楊秀宏認(rèn)為，住宅要改成經(jīng)營(yíng)性的酒店并非不能實(shí)現(xiàn)，但需要辦理一系列的手續(xù)，比如上面列舉的五項(xiàng)證照。如果在住宅小區(qū)，還必須同時(shí)滿足一個(gè)條件，就是左鄰右里、樓上樓下有利害關(guān)系的業(yè)主的一致同意，因?yàn)椤睹穹ǖ洹焚x予他們擁有一票否決權(quán)。一般情況下，獨(dú)立院落、獨(dú)門獨(dú)戶的住宅比較容易實(shí)現(xiàn)住改商。

采寫：南都記者 張思琦

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